作者：陳宏光  

內容提要：行政復議在形式上是一種具體行政行為；在本質上是一種行政監督法律制度；在方法上是一種行政救濟的法律途經；在程序上是一種按行政處分司法體制運行的程序規則。

關鍵詞：行政復議　法律性質

行政復議具有行政行為的基本法律特征。認識和確定行政復議的性質，有助于發展和完善行政復議制度，保障行政復議職能的正確發揮和行政復議活動的正確運行。筆者認為，行政復議在形式上是一種具體行政行為；在本質上是一種行政監督法律制度；在方法上是一種行政救濟的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運行的程序規則。

（一）行政復議是一種特殊的具體行政行為

行政復議具有行政行為的基本法律特征。行政行為是行政主體依法行使行政權力所實施的具有法律意義、產生法律效果的行為。其基本構成要素是：1、行政行為是行政主體的行為。行政主體包括行使行政權力的行政機關和被授權組織。行政復議機關和行政復議機構都是國家行政機關。2、權力要素。行政行為是運用行政權力所為的行政行為，行政權力的存在與運用是行政行為形成的條件。行政復議職能是行政復議機關享有的行政權力的具體表現形式。3、法律要素。行政行為能夠形成行政法上的權利和義務。行政復議決定對作出具體行政行為的行政機關和行政相對人都能夠產生法律效果。具體行政行為是行政主體針對特定的對象和事項實施的管理活動。行政復議則是行政復議機關以特定的具體行政行為作為審查對象的一種具體行政行為。并且，在行政訴訟中，行政復議作為具體行政行為的一種類型，受到人民法院的司法審查。因此，行政復議在形式上是依附于具體行政行為而存在的，并以此作為最基本的法律屬性。

盡管行政復議是具體行政行為的有機組成部分，但行政復議與一般具體行政行為的差別還是比較明顯的：首先，行政行為的啟動者不同。行政復議的提起人是行政相對人，公民、法人和其他組織申請行為是引起行政復議的前奏，沒有復議申請就沒有行政復議行為，行政機關主動對違法和不當的具體行政行為的審查與糾正，不是行政復議行為。行政復議活動是行政復議機關與作出具體行政行為的行政機關和行政相對人等行政法主體共同完成的活動。一般具體行政行為通常是行政機關單方意思表示的行為，不需要行政相對人的意思表示即產生相應的法律效力。當然在具體行政行為中也有其他依申請的行政行為，如行政許可。但這兩者的期望值也不同，申請行政復議的目的是維護或者保障權益，申請行政許可的目的是獲得或者確認權益。其次，行政行為的職能不同。一般具體行政行為通常是執行法律的行為，即法律規范的規定直接適用于行政相對人的活動。行政復議行為是對具體行政行為進行事后救濟的活動，目的在于解決因行政執法而產生的糾紛。最后，行政主體的法律地位不同。一般具體行政行為的實施機關通常以“執法者”的身份直接與行政相對人形成法律關系。行政復議機關則以“裁判者”的身份居間裁判行政相對人與作出具體行政行為的行政機關發生的行政糾紛。

（二）行政復議是一種特殊的行政監督法律制度

行政復議是我國行政法制監督體系中的一個重要環節。權力的運行必須受到法治的監督，行政權力的享有和行使除了受到來自行政機關系統之外的監督，行政管理的國家性和執行性的特點決定了行使行政權的國家行政機關系統內部必須建立和完善自律性的監督機制，以保障行政管理活動沿著法治的軌道運行。這種自我調控的監督機制在行政法上稱為行政監督。在我國行政法制監督體系中，行政機關的內部監督有上下級行政機關的行政監督，和專門行政機關之間實施的行政監督。上下級行政監督是建立在行政隸屬關系的基礎上，是上級行政機關對所屬下級行政機關違法或不當的行政行為行使行政監督權。行政復議的監督就是這種類型的監督，也是行政復議法規定的一種監督機制。專門的行政監督是指國家行政系統中專司行政監督的行政機關在其職權范圍內實施的監督，如行政監督法規定的行政監督機關的監督。層級行政監督和專門行政監督構成了文化行政機關內部監督的動態系統，共同把行政機關的違法或不當的行政行為予以矯正并恢復到合法的狀態，從這個意義上講，行政復議是一種行政監督活動。

行政復議具有行政監督的屬性，但不能等同于行政組織法規定的依職權實施的一般行政監督。設定行政復議的監督機制實質上是行政復議法將層級監督中尤其是行政相對人的申訴權行使這種特定形式制度化、專門化、規范化、法律化。依據行政組織法規定的職權建立的各項行政監督制度，其職能具有主動性，其形式具有多樣性。例如《安徽省行政執法監督條例》規定的監督工作制度有：規范性文件備案制度；委托行政執法備案制度；行政執法人員資格認定和持證執法督察制度；行政爭議協調制度；行政執法統計制度和行政執法責任制度等。盡管一般行政監督權的存在可以為行政復議的存在提供可能和條件，甚至可以為行政復議奠定基礎，但是行政復議權力運作和程序的設置有其特殊性，有別于一般行政監督，因此，行政復議的性質是一種特殊的行政監督。

（三）行政復議是一種行政救濟的法律途徑

行政救濟是國家行政機關通過解決行政爭議，制止和矯正違法和不當的行政侵權行為，從而使行政相對人的合法權益得到補救的法律制度。行政救濟是對行政權力所產生的消極后果的法律補救，是行政相對人受到行政機關不法侵害時享有的保障途徑和救濟手段。我國行政救濟的主要法律制度有行政復議、行政訴訟和行政賠償。建立行政復議制度不僅要求行政機關通過發揮監督職能糾正違法或不當的行政行為，而且對合法權益受到侵害的行政相對人給予充分有效的補救。依法行政原則要求行政權力的確立和行使必須有憲法和法律的依據，同時，行政權力的運行不得損害公民、法人和其他組織的合法權益。然而在行政管理活動中，由于各種主客觀原因，行政主體和行政相對人不對等法律地位，使得行政主體實際存在侵犯行政相對人合法權益的現實可能性。因此，建立行政復議救濟制度具體設定排除行政侵權行為的救濟途徑、方法和手段，用法律的力量約束和控制行政權力，制止和糾正違法或不當的行政行為，恢復和補救被侵害的行政相對人的合法權益，實現“有權力行使就有法律救濟”的法治思想。

（四）行政復議是一種兼有司法特點的行政裁判制度

行政復議機關以第三人的身份主持解決因具體行政行為引起的行政相對人與行政機關之間的行政糾紛。在行政法學上，行政復議屬于行政司法的范疇。所謂行政司法，是指行政機關在行政管理中以裁判者的身份，按照特定的法律程序（準司法程序），依法解決行政糾紛或特定民事糾紛的活動。為了保證行政復議的客觀公正，行政復議在程序設定上借鑒了一定的司法規則，因此，行政復議的程序又稱行政司法程序或準司法程序。但是行政復議的制度畢竟是行政機關內部的層級監督制度，它與司法機關的行政審判活動有本質的區別，行政復議機關審查具體行政行為的活動是行政機關的職能活動，是上下級監督的形式，其適用的程序雖有司法的特點，但仍然是行政程序的性質。因此，行政復議行為從本質上講，是對具體行政行為合法性和合理性進行裁判的具體行政行為。

注：本文曾發表于《法學雜志》。