［摘要］PPP模式的法律制度正日漸健全?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)范了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的程序，成為特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式的“基本法”，有利于社會(huì)資本維護(hù)合法權(quán)益。但是在現(xiàn)有法律背景下，社會(huì)資本參與PPP模式在進(jìn)入方式選擇、如期完成項(xiàng)目融資、獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)、政府承諾和項(xiàng)目唯一性以及股權(quán)變動(dòng)限制等方面均存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。為此，社會(huì)資本應(yīng)建立全方位的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，健全相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，充分發(fā)揮律師的專業(yè)作用。

［關(guān)鍵詞］ 社會(huì)資本  PPP  風(fēng)險(xiǎn)防控

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，我國(guó)官方翻譯為“政府與社會(huì)資本合作”。PPP 模式指公共部門與私人部門之間為了提供公共服務(wù)的需要，簽訂正式協(xié)議，確立長(zhǎng)期合作關(guān)系，雙方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。作為完善市場(chǎng)體系的一環(huán)，在公共服務(wù)領(lǐng)域開放準(zhǔn)入，將公共工程的建設(shè)運(yùn)營(yíng)由僅靠政府支撐的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空蜕鐣?huì)投資者共建，PPP模式表現(xiàn)出了諸多的優(yōu)勢(shì)。不僅有利于節(jié)約國(guó)家財(cái)政、提升公共服務(wù)的質(zhì)量，還有利于暢通社會(huì)資本投資渠道。由于PPP項(xiàng)目大多持續(xù)周期長(zhǎng)，工程規(guī)模大，參與主體多，加之國(guó)家法律不完備，因此社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中往往面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。

廣義的PPP模式可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)以及私有化三大類，本文將側(cè)重分析社會(huì)資本在特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式中的風(fēng)險(xiǎn)防控。

一、現(xiàn)行法律規(guī)范中有利于社會(huì)資本防控風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容

對(duì)于PPP項(xiàng)目實(shí)施，我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范有《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》《會(huì)計(jì)法》《稅收征收管理法》《商業(yè)銀行法》《價(jià)格法》等。這些法律大多規(guī)制PPP項(xiàng)目的某一環(huán)節(jié)，如《合同法》規(guī)范PPP協(xié)議，《公司法》規(guī)范項(xiàng)目公司，《價(jià)格法》規(guī)范公共產(chǎn)品定價(jià)。建設(shè)部曾于2004年頒布實(shí)施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，對(duì)市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的土地使用、產(chǎn)權(quán)、價(jià)格管理、投融資、經(jīng)營(yíng)期限、市場(chǎng)準(zhǔn)入等進(jìn)行了一定程度的規(guī)范，但總體來講，較為籠統(tǒng)和原則，指導(dǎo)性及可操作性都不強(qiáng)。隨著PPP項(xiàng)目的推進(jìn)及政府推廣，2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）>的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào)) ，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)），財(cái)政部、發(fā)改委也分別發(fā)布了“指南”，來全面指導(dǎo)PPP項(xiàng)目合同的簽訂及實(shí)施。2015年5月，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行等六部委聯(lián)合發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），自6月1日起施行。該《管理辦法》作為部門規(guī)章，被業(yè)界稱為PPP“基本法”，具有較強(qiáng)的法律效力，成為PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中政府規(guī)范自己的行為準(zhǔn)則以及社會(huì)資本維護(hù)合法利益的尚方寶劍，是目前規(guī)范PPP項(xiàng)目最高效力的法律文件。

《管理辦法》在防范社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)方面有如下創(chuàng)新：

（一）明確了特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵與實(shí)施方式，讓社會(huì)資本有章可循，避免了盲目性?！豆芾磙k法》規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施主體、授權(quán)對(duì)象、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)期限、政府承諾禁止、補(bǔ)償方式等內(nèi)容，是一部特許經(jīng)營(yíng)的程序法。其中明確規(guī)定了兼具適度調(diào)整空間的特許經(jīng)營(yíng)期限，充分考慮了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)、生命周期和回收期等因素，對(duì)社會(huì)資本是一種保護(hù)。

（二）差異化信貸支持，拓寬了社會(huì)資本的融資渠道?！豆芾磙k法》第23條規(guī)定鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供財(cái)務(wù)顧問、融資顧問、銀團(tuán)貸款等金融服務(wù)。政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目差異化信貸支持，對(duì)符合條件的項(xiàng)目，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30 年。探索利用特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。第24條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金，鼓勵(lì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等，鼓勵(lì)采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)⒐緜⒎墙鹑谄髽I(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道。

（三）建立審批“綠色通道”，方便社會(huì)資本的快速進(jìn)入。《管理辦法》第22條規(guī)定，有關(guān)部門在進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議手續(xù)審核時(shí)，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化審核內(nèi)容，優(yōu)化辦理流程，縮短辦理時(shí)限，對(duì)于本部門出具書面審查意見已經(jīng)明確的事項(xiàng)，不再重復(fù)審查。該規(guī)定與國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家開發(fā)銀行在2015年3月10日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》表達(dá)了相同的觀點(diǎn)，其規(guī)定“建立綠色通道，加快PPP項(xiàng)目貸款審批”為項(xiàng)目實(shí)施掃除了障礙，有利于規(guī)范政府的行政行為，保障項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

（四）建立信用記錄制度，有利于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。《管理辦法》第56條規(guī)定了建立不良行為信用記錄制度，將特許經(jīng)營(yíng)者及其從業(yè)人員的嚴(yán)重違法失信行為納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)，依法予以曝光，并會(huì)同有關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒。

（五）明確爭(zhēng)議解決機(jī)制，便于社會(huì)資本依法維權(quán)。《管理辦法》第51條規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有陳述、申辯的權(quán)利，并有權(quán)依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。該規(guī)定與新實(shí)施的《行政訴訟法》是一致的。新《行政訴訟法》第12條第11項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的屬于行政訴訟的受案范圍。該規(guī)定解決了一直以來的民事訴訟和行政訴訟的爭(zhēng)議，可以保證投資者受到政府侵權(quán)時(shí)能夠得到及時(shí)有效的法律救濟(jì)。

二、現(xiàn)行法律背景下PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的主要風(fēng)險(xiǎn)

《管理辦法》的出臺(tái)，解決了特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式中很多懸而未決的問題。但是，社會(huì)資本從進(jìn)入PPP項(xiàng)目、組建項(xiàng)目公司、與政府及市場(chǎng)主體簽訂和履行各種協(xié)議、項(xiàng)目公司的運(yùn)作乃至社會(huì)資本的退出，幾乎每個(gè)環(huán)節(jié)都存在著難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)。目前的主要風(fēng)險(xiǎn)有：

（一）項(xiàng)目進(jìn)入方式的風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的方式亦即取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式問題，一直存在爭(zhēng)議。主要的爭(zhēng)議是，PPP項(xiàng)目要不要采用招標(biāo)投標(biāo)方式？如果不采用招標(biāo)投標(biāo)形式授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是否有效？

《管理辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。但何為“競(jìng)爭(zhēng)比較充分” 沒有明確的界定。對(duì)此問題各地的規(guī)定也各不相同，如深圳和貴州都規(guī)定應(yīng)采取招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，也可以采取符合國(guó)家規(guī)定的其他方式確定特許經(jīng)營(yíng)者。實(shí)際上，何種情況下應(yīng)當(dāng)招標(biāo)，何種情況下可以采用其他方式，一直沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。

除了《管理辦法》，我們也來看一下目前的法律規(guī)定。《招標(biāo)投標(biāo)法》第3條第一款規(guī)定了必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，第三款規(guī)定，法律或者國(guó)務(wù)院對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的其他項(xiàng)目的范圍有規(guī)定的，依照其規(guī)定。第66條規(guī)定了可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況。國(guó)務(wù)院公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（自2004年11月1日起施行）第11條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招投投標(biāo)方式選擇投資者?！钡?9條規(guī)定：“依照本條例的規(guī)定轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，公平、公正、公開地選擇經(jīng)營(yíng)管理者，并依法訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議”。由該法規(guī)的內(nèi)容來看，經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目以及轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的，應(yīng)采用招標(biāo)投標(biāo)的方式選擇經(jīng)營(yíng)管理者?！墩型锻稑?biāo)法實(shí)施條例》第9條規(guī)定，除招標(biāo)投標(biāo)法第66條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，可以不進(jìn)行招標(biāo)的情形，還包括“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的。即如果特許經(jīng)營(yíng)權(quán)投資人是通過招標(biāo)方式選定的，而該投資人能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的建設(shè)項(xiàng)目，可以不再進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，直接交由投資人建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。而PPP項(xiàng)目并非簡(jiǎn)單的建設(shè)項(xiàng)目，所以并不能適用《招標(biāo)投標(biāo)法》來確定是否招投標(biāo)。而目前又沒有明確的法律或行政法規(guī)規(guī)定PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本選擇是不是必須招投標(biāo)。

再來看看《行政許可法》和《政府采購法》。授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于《行政許可法》第12條規(guī)定的“可以設(shè)定行政許可”的事項(xiàng)，即“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”，應(yīng)當(dāng)遵守《行政許可法》第52條、53條的規(guī)定，即“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄墩少彿ā返?6條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)采取的方式包括：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。PPP模式有使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)加一定政府補(bǔ)貼以及政府付費(fèi)三種付費(fèi)方式，即使是政府付費(fèi)方式，依照上述《行政許可法》和《政府采購法》的規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)也只是首選方式，并非唯一方式。

可見，社會(huì)資本成為PPP項(xiàng)目投資人的方式以及授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，需要具體問題具體分析。如果有法律法規(guī)的具體規(guī)定如收費(fèi)公路的投資以及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須按照法律法規(guī)的規(guī)定采用招標(biāo)投標(biāo)方式。如果沒有法律法規(guī)的具體規(guī)定，采用公平、公開、公正的方式選擇投資人并授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是基本原則，但采用招標(biāo)投標(biāo)方式并非唯一的方式。就此而言，以招投標(biāo)以外的方式獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入PPP項(xiàng)目還是存在一定風(fēng)險(xiǎn)的。

（二）如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)

由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全等因素可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司不能在規(guī)定期限內(nèi)完成項(xiàng)目融資。一般來說，PPP項(xiàng)目在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)投資人未能完成融資，將會(huì)被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。實(shí)踐中已發(fā)生此類案例，如在湖南某電廠的項(xiàng)目中，社會(huì)資本因未能完成項(xiàng)目融資而被取消投標(biāo)保函。

當(dāng)前PPP項(xiàng)目的融資方式主要是商業(yè)貸款。過度依賴以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資，利率過高，周期過短，難以適應(yīng)大多數(shù)PPP項(xiàng)目收益低、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。盡管《管理辦法》第24條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金，鼓勵(lì)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)等，鼓勵(lì)采用成立私募基金，引入戰(zhàn)略投資者，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等方式拓寬投融資渠道，但實(shí)踐中能否奏效還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

國(guó)際上PPP項(xiàng)目經(jīng)常采用項(xiàng)目融資方式，但中國(guó)目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系，難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目未來收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款。雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，但實(shí)踐中以項(xiàng)目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式非常少見。有人統(tǒng)計(jì)，中國(guó)目前已有5000多個(gè)PPP項(xiàng)目，真正采用項(xiàng)目融資方式的不超過10個(gè)。而且項(xiàng)目公司是否擁有項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，也影響著項(xiàng)目的融資。實(shí)踐中部分PPP項(xiàng)目公司不擁有資產(chǎn)所有權(quán)，項(xiàng)目無法用資產(chǎn)來為貸款設(shè)定抵押或質(zhì)押擔(dān)保，造成難以融資。在國(guó)外，PPP項(xiàng)目也可以通過產(chǎn)業(yè)基金來融資。因?yàn)镻PP項(xiàng)目投資額大、回報(bào)穩(wěn)定、現(xiàn)金流好、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)，最適合建立產(chǎn)業(yè)投資基金。但目前中國(guó)沒有產(chǎn)業(yè)基金法，如何操作才不違法也是令人困擾的問題。政策的限制難以在短期內(nèi)突破，在一定程度上限制了投資人的融資渠道，也限制了PPP的發(fā)展。

（三）獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)以及費(fèi)用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目公司能否獲得PPP項(xiàng)目的土地使用權(quán)，如何獲得？這是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中最不確定的問題之一。根據(jù)《土地管理法》第54條，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)可以以劃撥方式取得。可見PPP項(xiàng)目中的大部分用地可以采取劃撥方式，但實(shí)踐中并非如此。2001年10月22日國(guó)土資源部發(fā)布了《劃撥用地目錄》，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目規(guī)定可以劃撥方式提供土地使用權(quán)，對(duì)以營(yíng)利為目的非國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，規(guī)定應(yīng)以有償方式提供土地使用權(quán)。PPP項(xiàng)目究竟是否屬于以營(yíng)利為目的？是否可采用劃撥方式取得土地使用權(quán)？要根據(jù)具體的項(xiàng)目來具體分析，各地的操作和認(rèn)識(shí)也不統(tǒng)一。當(dāng)前的實(shí)踐中，很多項(xiàng)目公司基本沒有獲得項(xiàng)目所占有土地的使用權(quán)，進(jìn)而影響項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)，嚴(yán)重影響項(xiàng)目公司的融資。

還有一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就是土地的費(fèi)用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南》規(guī)定，由政府方負(fù)責(zé)取得土地權(quán)利以及完成相關(guān)土地征用和平整工作，也可以要求項(xiàng)目公司支付一定的相關(guān)費(fèi)用。具體哪些費(fèi)用，數(shù)額多少，需綜合評(píng)估。根據(jù)該規(guī)定，即使項(xiàng)目合同約定土地使用權(quán)取得義務(wù)由政府負(fù)擔(dān)，也不妨礙最后可能要求項(xiàng)目公司支付一定費(fèi)用，即負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)與支付相關(guān)費(fèi)用不是同一主體，而且該費(fèi)用的數(shù)額存在很大的不確定性。對(duì)于社會(huì)資本來說，數(shù)額的不確定性以及主體的錯(cuò)位無疑會(huì)給項(xiàng)目實(shí)施帶來風(fēng)險(xiǎn)。

（四）政府承諾特別是項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

為了確保PPP項(xiàng)目的實(shí)施，PPP項(xiàng)目合同通常會(huì)包含政府承諾的內(nèi)容?！豆芾磙k法》第10條也指出項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)包括政府承諾和保障，用以明確約定政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的主要義務(wù)。例如負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利、辦理有關(guān)政府審批手續(xù)等。但財(cái)政部在“指南”中規(guī)定：“政府承諾需要同時(shí)具備以下兩個(gè)前提：一是如果沒有該政府承諾，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的效率降低、成本增加甚至無法實(shí)施；二是政府有能力控制和承擔(dān)該義務(wù)?！?

原則上政府承諾了義務(wù)，未能實(shí)現(xiàn)就構(gòu)成違約，按照項(xiàng)目合同及法律法規(guī)，政府要承擔(dān)責(zé)任，但根據(jù)上述規(guī)定，并非政府的任何承諾都構(gòu)成具有法律意義上的合同義務(wù)，尤其是對(duì)于那些明顯超出其自身控制范圍的甚至不合法的“承諾”。

在采用使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司需要通過從項(xiàng)目最終用戶處收費(fèi)以回收投資并獲取收益，因此必須確保有足夠的最終用戶會(huì)使用該項(xiàng)目設(shè)施并支付費(fèi)用。鑒此，在這類項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目合同中，通常會(huì)規(guī)定政府方有義務(wù)防止不必要的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，即通常所說的唯一性條款。舉高速公路項(xiàng)目為例，唯一性條款是該P(yáng)PP模式中的重要條款，因?yàn)楦咚俟返氖找嬷苯尤Q于過往車輛的通行量，而且高速公路項(xiàng)目先期投資成本大、回收周期長(zhǎng)，如果項(xiàng)目附近有性能和技術(shù)條件與本項(xiàng)目類似、但免費(fèi)或收費(fèi)較低的可替代路線，將會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目公司的成本回收及合理收益的獲得。因此，為保證項(xiàng)目建成通車后項(xiàng)目公司有穩(wěn)定的收入，項(xiàng)目公司在前期需要認(rèn)真研究路網(wǎng)規(guī)劃，對(duì)是否有可代替的路線以及如果存在這些路線將會(huì)對(duì)項(xiàng)目收益產(chǎn)生怎樣的影響進(jìn)行詳細(xì)評(píng)估。在合同談判階段則要求政府作出相關(guān)承諾，即承諾項(xiàng)目期限內(nèi)不在項(xiàng)目附近興建任何競(jìng)爭(zhēng)性的道路，并控制公路支線叉道口的連接，使項(xiàng)目公司保持較高的回報(bào)率，以避免過度競(jìng)爭(zhēng)引起項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)收益的下降。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)橋的高資金回報(bào)率不滿，致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9 年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過收費(fèi)站，如果因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府出資償還外商的投資，同時(shí)保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004 年5 月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費(fèi)站, 公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望, 而政府又不予兌現(xiàn)回購經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭。福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。

（五）股權(quán)變動(dòng)受限的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)社會(huì)資本而言，其希望通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的方式，來吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出，保障其自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會(huì)資本更便利地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值。因此，社會(huì)資本當(dāng)然不希望其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利受到限制。而對(duì)于政府而言，限制項(xiàng)目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更的目的主要是為了避免不合適的主體被引入到項(xiàng)目的實(shí)施過程中，將有可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目無法按照既定目的或標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

為了平衡雙方利益，財(cái)政部指南規(guī)定，對(duì)股權(quán)變動(dòng)設(shè)置鎖定期限制，并進(jìn)而規(guī)定一旦發(fā)生違反股權(quán)變更限制的情形，將直接認(rèn)定為項(xiàng)目公司的違約行為，情節(jié)嚴(yán)重的，政府將有權(quán)因該違約而提前終止項(xiàng)目合同。

除鎖定期外，在一些PPP項(xiàng)目合同中還可能會(huì)約定對(duì)受讓方的要求和限制，例如約定受讓方須具備相應(yīng)的履約能力及資格，并繼承轉(zhuǎn)讓方相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)等。在一些特定的項(xiàng)目中，政府有可能不希望特定的主體參與到PPP項(xiàng)目中，因此可能直接在合同中約定禁止將項(xiàng)目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給特定的主體。這類對(duì)于股權(quán)受讓方的特殊限制通常不以鎖定期為限，即使在鎖定期后，仍然需要政府的事前批準(zhǔn)才能實(shí)施。

（六）項(xiàng)目邊界條件不確定以及價(jià)格調(diào)整補(bǔ)償機(jī)制不健全，導(dǎo)致項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)

比如垃圾焚燒項(xiàng)目中，垃圾現(xiàn)狀產(chǎn)量、垃圾組分和熱值等指標(biāo)都是影響社會(huì)資本報(bào)價(jià)和項(xiàng)目自身收益的重要邊界條件。如果缺少上述指標(biāo)的引導(dǎo)和約束，社會(huì)資本的報(bào)價(jià)就缺少基礎(chǔ)，項(xiàng)目的收益不確定性就大大增加。而生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中原材料和動(dòng)力等價(jià)格上漲、利率上調(diào)等原因，會(huì)導(dǎo)致服務(wù)價(jià)格不能覆蓋運(yùn)營(yíng)成本或滿足投資收益需要。由于目前大多數(shù)行業(yè)尚未建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，因此價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)比較突出，比如自來水行業(yè)，調(diào)價(jià)程序十分復(fù)雜，政府根本無法保證調(diào)價(jià)及時(shí)到位，所以該等行業(yè)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)就非常大。近幾年就出現(xiàn)哈爾濱水價(jià)聽證會(huì)“怒砸礦泉水瓶”，濟(jì)南市和福州市水價(jià)聽證代表身份質(zhì)疑等事件。目前全國(guó)重點(diǎn)城市中還沒有提高水價(jià)的城市中，大多數(shù)居民用戶對(duì)提價(jià)持反對(duì)意見。所以在PPP項(xiàng)目中如果社會(huì)資本指望在項(xiàng)目實(shí)施過程中提高公共服務(wù)價(jià)格，風(fēng)險(xiǎn)是巨大的。

（七）法律變更的風(fēng)險(xiǎn)

法律變更風(fēng)險(xiǎn)是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律法規(guī)而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來損害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止、失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

“財(cái)政部指南”將法律變更分為簽訂協(xié)議政府方可控的變更和不可控的變更。對(duì)于前者規(guī)定由該政府方承擔(dān)責(zé)任，認(rèn)定為政治不可抗力，補(bǔ)償范圍除包含項(xiàng)目公司投入資本外，還包括利潤(rùn)損失，故而此種情形對(duì)于社會(huì)資本可認(rèn)為不構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)，但是這是建立在對(duì)“指南”效力認(rèn)可的基礎(chǔ)上的論證，該指南目前的效力層級(jí)是十分值得懷疑的。而對(duì)后者來說，卻完全有可能構(gòu)成社會(huì)資本方之風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)椤柏?cái)政部指南”將其認(rèn)定為自然不可抗力，按照自然不可抗力的機(jī)制進(jìn)行處理，原則上由雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

三、社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)建立健全的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

為了PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的投資收益，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目具體情況建立完備的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

（一）建立全方位的風(fēng)險(xiǎn)防控體系

要注重前期規(guī)劃。前期的準(zhǔn)備越充分，考慮的越全面合理，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的把握就越準(zhǔn)確，才能在整體上判斷整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)大小，以及自己可承受的范圍。也能在項(xiàng)目實(shí)施過程中某一環(huán)節(jié)發(fā)生問題的情況下，妥善調(diào)整，使整個(gè)項(xiàng)目最終能順利實(shí)施。

要合理把握投資規(guī)模的問題。項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)模的確定很關(guān)鍵，一定要結(jié)合人口、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施存量及城市發(fā)展?jié)摿?，綜合考量，合理確定規(guī)模，降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目中，政府需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行物有所值論證，而社會(huì)資本同樣需要在進(jìn)入前對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的投資回報(bào)和投資收益風(fēng)險(xiǎn)的論證。

要堅(jiān)持誠(chéng)信原則。社會(huì)資本不能抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等的合同。顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)企業(yè)應(yīng)維持與政府的良好健康關(guān)系，保持項(xiàng)目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾的認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)?；蛲侗５确椒▉響?yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)。

最后，要真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。社會(huì)資本與政府要合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本要盡量將自身利益和政府利益捆在一起，同時(shí)還必須將當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊懥紤]在內(nèi)。不要認(rèn)為企業(yè)和政府簽訂完項(xiàng)目合作合同就高枕無憂了，因?yàn)橐坏╉?xiàng)目引起社會(huì)民眾的不滿，就會(huì)造成社會(huì)的不和諧。而這種情況一旦發(fā)生，一般首先受到損失的就是社會(huì)資本方。

（二）結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)建立健全相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

有些風(fēng)險(xiǎn)需要通過立法來解決，如項(xiàng)目進(jìn)入方式風(fēng)險(xiǎn)、土地使用權(quán)取得風(fēng)險(xiǎn)等。推廣PPP 不能僅停留在微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更應(yīng)是宏觀層面的“體制機(jī)制變革”，應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)而全面的頂層設(shè)計(jì)。只有理念、法律法規(guī)、機(jī)構(gòu)和運(yùn)作能力四驅(qū)并進(jìn)，才能為PPP 的發(fā)展提供制度保障和成果預(yù)期，保障社會(huì)資本的合理預(yù)期收益和正當(dāng)權(quán)益。我們建議立法盡快跟上，對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)盡快予以明確，避免實(shí)踐中可能出現(xiàn)的協(xié)議無效問題，給社會(huì)資本方有法可依，給投資人增加投資積極性，繁榮PPP項(xiàng)目市場(chǎng)。又如土地使用權(quán)取得風(fēng)險(xiǎn)，建議如果國(guó)家層面不鼓勵(lì)利用土地的增值進(jìn)行融資，是否可以學(xué)習(xí)國(guó)外的做法，以1元錢將土地使用權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司，保證項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)。在未來項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓時(shí)，再以1元錢收回土地使用權(quán)。

為了防控風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)仔細(xì)推敲PPP項(xiàng)目運(yùn)作中的每一個(gè)細(xì)節(jié)。為了防控土地費(fèi)用的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中不僅約定取得土地使用權(quán)的義務(wù)主體，還應(yīng)盡量事先協(xié)商費(fèi)用的承擔(dān)主體以及約定土地費(fèi)用的數(shù)額。倘無法事先完全確定數(shù)額，可約定一個(gè)暫定額，如實(shí)際費(fèi)用超過該暫定額，對(duì)于超出的部分雙方可以約定由政府方承擔(dān)或雙方分擔(dān)，以盡可能的降低該費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)。

為了防控政府承諾和項(xiàng)目唯一性的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)在協(xié)議中嚴(yán)格政府方的責(zé)任和義務(wù)。在政府方違約的時(shí)候要勇于維權(quán)，不遷就，不畏難。原則上政府承諾了義務(wù)，未能實(shí)現(xiàn)就構(gòu)成違約，按照項(xiàng)目合同及法律法規(guī)，政府方要承擔(dān)責(zé)任但根據(jù)財(cái)政部指南之規(guī)定，并非政府的任何承諾都構(gòu)成具有法律上意義的合同義務(wù)，尤其是對(duì)于那些明顯超出其自身控制范圍的甚至不合法的“承諾”，需要社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司謹(jǐn)慎操作，合理判斷，控制風(fēng)險(xiǎn)。在采用使用者付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目中，由于項(xiàng)目公司的成本回收和收益取得與項(xiàng)目的實(shí)際需求量直接掛鉤，為降低項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目能夠順利獲得融資支持和穩(wěn)定回報(bào)，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)要求在PPP項(xiàng)目合同中設(shè)立唯一性條款，明確唯一性的具體要求，要求政府承諾在一定期限內(nèi)不在項(xiàng)目附近新建競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，以規(guī)避此種可能嚴(yán)重影響收益的風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目利潤(rùn)。特別是要約定違反唯一性原則后賠償責(zé)任的計(jì)算方法，以利于在維權(quán)的時(shí)候有明確的計(jì)算依據(jù)。同時(shí)應(yīng)設(shè)定合理的退出機(jī)制。

為了防控股權(quán)變動(dòng)受限的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)預(yù)先評(píng)估自己是否需要轉(zhuǎn)移股權(quán)，倘準(zhǔn)備之后轉(zhuǎn)移股權(quán)或有轉(zhuǎn)移之可能，應(yīng)當(dāng)提前在合同磋商訂立時(shí)與政府方磋商鎖定期等限制條件，明確鎖定期內(nèi)雙方的權(quán)利義務(wù)，以防范事后可能發(fā)生違約行為，承擔(dān)違約責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。特別是要防控由于轉(zhuǎn)移股權(quán)而遭受政府方提前解除項(xiàng)目合同的風(fēng)險(xiǎn)。

為了防控收益風(fēng)險(xiǎn)，要盡可能在合同中明確市場(chǎng)的界限。市場(chǎng)內(nèi)的問題由企業(yè)和用戶通過市場(chǎng)來解決，市場(chǎng)外的問題通過非市場(chǎng)途徑解決。市場(chǎng)化中，社會(huì)資本除了承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任，最主要追求的目標(biāo)還是通過提供公共服務(wù)得到合理回報(bào)。合理的回報(bào)應(yīng)該是合法的、公開的、透明的，這種回報(bào)機(jī)制包括調(diào)價(jià)和出現(xiàn)一般補(bǔ)償事件時(shí)的公開、透明、可執(zhí)行的補(bǔ)償機(jī)制。社會(huì)資本要爭(zhēng)取完善項(xiàng)目實(shí)施過程中的價(jià)格調(diào)整機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，使企業(yè)的收益和政府的補(bǔ)償規(guī)范化、透明化，這樣既可以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，又可以避免一事一議，提高工作效率。

為了防控法律變更的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)投資方在參與到某個(gè)PPP項(xiàng)目前，一方面應(yīng)當(dāng)預(yù)判相關(guān)的政策法規(guī)的變動(dòng)可能性，咨詢專業(yè)法律人士的意見，最好聘請(qǐng)專業(yè)法律機(jī)構(gòu)出具項(xiàng)目涉及法律變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的意見；另一方面，應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目合作協(xié)議當(dāng)中明確約定由于法律變動(dòng)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗或損失的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，尤其是對(duì)于政府方可控的法規(guī)變動(dòng)，應(yīng)約定由政府方承擔(dān)責(zé)任，約定政府承擔(dān)責(zé)任的范圍，如約定賠償已投入的資本損失和應(yīng)當(dāng)獲得的預(yù)期利潤(rùn)等，將自己的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

最為重要的是，在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控問題上，社會(huì)資本應(yīng)聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的律師提供全過程法律服務(wù)，充分發(fā)揮律師在項(xiàng)目談判、合同草擬、合同審查以及法律糾紛處理中的專業(yè)作用。

(作者：吳正林  本文先后榮獲全國(guó)律協(xié)公司法專業(yè)委員會(huì)“新常態(tài)下投融資模式創(chuàng)新法律業(yè)務(wù)研討會(huì)”論文二等獎(jiǎng)以及廣州市律協(xié)、廣州大學(xué)律師學(xué)院“新常態(tài)下法律服務(wù)創(chuàng)新論壇”論文二等獎(jiǎng))