【案情簡介】

2008年8月1日，X市國土資源局對外公開掛牌出讓北門危舊房綜合改造工程國有建設(shè)用地使用權(quán)，X市A房地產(chǎn)公司參加競拍，并于2008年9月1日成功競得該地塊，成交價(jià)款為4516萬元。 2008年10月10日，A房地產(chǎn)公司與X市國土局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，2008年9月16日，A房地產(chǎn)公司按約支付了全部土地出讓金4516萬元。

A房地產(chǎn)公司在辦理上述出讓地塊內(nèi)9.38畝土地使用權(quán)證時(shí)被X市國土資源局B分局告知，該9.38畝土地為其所有，屬于劃撥的國有土地，因此要求A房地產(chǎn)公司向其支付161.39萬元。后來A房地產(chǎn)公司為了盡快辦理該9.38畝土地的使用權(quán)證，在X市政府的協(xié)調(diào)下X市國土資源局B分局于2014年8月24日簽訂《土地補(bǔ)償費(fèi)支付協(xié)議》，約定A房地產(chǎn)公司于協(xié)議簽訂后  日內(nèi)有權(quán)通過法律途徑確認(rèn)該161.39萬元是否由A房地產(chǎn)公司承擔(dān)。

依據(jù)《土地補(bǔ)償費(fèi)支付協(xié)議》的約定，A房地產(chǎn)公司于2014年9月10日向X市中級人民法院提起訴訟，訴訟請求為：“依法確認(rèn)原告無須向被告X市國土資源局B分局支付屬于《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》范圍內(nèi)的9.38畝劃撥土地的補(bǔ)償費(fèi)161.39萬元。”

X市中級人民法院在收到原告的起訴狀后認(rèn)為原告的訴訟請求不明確，不符合《民事訴訟法》受理案件的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過代理人向法院說明本案為消極的確認(rèn)之訴后，法院才立案受理并開庭審理了本案。

【裁判觀點(diǎn)】

經(jīng)過開庭審理，法院認(rèn)為：《土地儲備管理辦法》第十二條規(guī)定，因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后收回土地使用權(quán)。對政府有償收回的土地，由土地登記機(jī)關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備。X市北門舊城區(qū)改造項(xiàng)目經(jīng)X市人民政府《北門改造方案》明確改造項(xiàng)目為“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”方式，由政府按公益性項(xiàng)目建設(shè)，先對土地實(shí)施征收，對房屋進(jìn)行拆遷安置，拆遷完成后，再分片凈地面向市場進(jìn)行招、拍、掛。案涉土地依法由X市國土資源局收儲后，進(jìn)行公開拍賣，A房地產(chǎn)公司通過招拍掛的方式取得該地塊建設(shè)用地使用權(quán)，并與X市國土資源局簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，該合同系雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，內(nèi)容不違反法律強(qiáng)制性、禁止性規(guī)定，為有效合同，對雙方當(dāng)事人均具有法律約束力。《出讓合同》明確了出讓宗地的范圍、面積和土地性質(zhì)為國有建設(shè)用地，出讓宗地面積已包括案爭9.38畝土地，該9.38畝土地屬于雙方簽訂的《出讓合同》項(xiàng)下地塊土地的一部分，A房地產(chǎn)公司向X市國土資源局繳付了土地出讓金，即當(dāng)然取得了案爭地塊9.38畝劃撥土地的建設(shè)用地使用權(quán)，A房地產(chǎn)公司無需另行向X市國土資源局B分局再支付土地補(bǔ)償費(fèi)。另X市國土資源局B分局抗辯稱案涉9.38畝地塊存在權(quán)屬爭議，應(yīng)先行政裁決，因該地塊屬于X市國土資源局出讓地塊的一部分，并無權(quán)屬爭議，故對X市國土資源局B分局此節(jié)抗辯理由不予采納。A房地產(chǎn)公司的訴請成立，本院依法予以支持。

最終法院判決：原告A房地產(chǎn)公司無須向被告X市國土資源局B分局支付《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》范圍內(nèi)的9.38畝國有劃撥土地補(bǔ)償費(fèi)161.39萬元。

【案件點(diǎn)評】

一、非典型“民告官”凸顯政府法律意識的增強(qiáng)。

本案是一起“民告官”民事訴訟案件，但又不是傳統(tǒng)意義上的“民告官”。狹義上的“民告官”多為行政訴訟案件，指國家機(jī)關(guān)具體行政行為侵害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益而引起的訴訟。而本案是原告房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和被告政府行政機(jī)關(guān)達(dá)成協(xié)議通過法院解決來雙方糾紛的案件。傳統(tǒng)意義上的“民告官”行政訴訟中的困局在于立案難、勝訴難、政府干預(yù)審判等。但由于《行政訴訟法》的修訂和最高人民法院相關(guān)司法法解釋的出臺，打通了行政訴訟中的重重關(guān)卡。而本案的難能可貴之處在于A房地產(chǎn)公司與X市國土資源局B分局因訴爭土地是否應(yīng)當(dāng)由A房地產(chǎn)公司承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)的問題經(jīng)過多次溝通仍然存在分歧。但政府部門沒有“簡單粗暴”地通過行政權(quán)力進(jìn)行過多的干預(yù)，而是主動提出雙方糾紛提交由法院解決。法院作為民事、行政、刑事糾紛國家司法機(jī)關(guān)，獨(dú)立形式審判權(quán)的職能在本案中也得以體現(xiàn)。如果是“民告官”折射了“官本位”向“公民本位”的轉(zhuǎn)變，是時(shí)代進(jìn)步和民主發(fā)展的必然結(jié)果。那么政府部門和公民、法人在作為平等主體在履行民事合同過程中遇到糾紛主動要求司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁判才是體現(xiàn)了政府部門法律意識的增強(qiáng)。

二、本案作為消極的確認(rèn)之訴屬于法院受理案件的范圍。

對于本案的訴訟請求和案由，本案A房地產(chǎn)公司起訴之初，法院對于原告的訴訟請求并不認(rèn)可，甚至認(rèn)為原告的訴訟請求不明確，不符合《民事訴訟法》案件受理的標(biāo)準(zhǔn)。而實(shí)際上本案原告的訴訟請求是要求確認(rèn)不需要履行某合同義務(wù)，系確認(rèn)之訴的一種，屬于消極的確認(rèn)之訴。

確認(rèn)之訴是指當(dāng)事人要求人民法院確認(rèn)某種法律關(guān)系存在或不存在的訴訟。按照確認(rèn)之訴的涵義，當(dāng)事人要求人民法院確認(rèn)某種法律關(guān)系存在的是積極的確認(rèn)之訴，積極的確認(rèn)之訴較為常見，如確認(rèn)侵權(quán)、確認(rèn)勞動關(guān)系成立、確認(rèn)股東資格、確認(rèn)存在債權(quán)債務(wù)關(guān)系等等。而當(dāng)事人要求確認(rèn)某種法律關(guān)系或權(quán)利義務(wù)關(guān)系不存在的是消極確認(rèn)之訴。例如請求法院確認(rèn)債務(wù)不存在、請求法院確認(rèn)不存在合同關(guān)系、不存在婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系等。消極確認(rèn)之訴在民商事審判領(lǐng)域非常普遍。如勞動爭議案件中，用人單位在收到勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)的裁決后，可以請求人民法院確認(rèn)不支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等；在知識產(chǎn)權(quán)案件中，可以請求人民法院確認(rèn)不侵犯他人的專利權(quán)、著作權(quán)等。本案A房地產(chǎn)公司所主張的要求法院確認(rèn)原告無需承擔(dān)X市國土資源局B分局主張的土地出讓金，即是要求確認(rèn)原被告之間不存在爭議標(biāo)的的付款義務(wù)，完全符合消極確認(rèn)之訴的構(gòu)成要件。

三、本案《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》明確了出讓土地的范圍，A房地產(chǎn)公司再已支付全部土地出讓金的情況下沒有義務(wù)另行支付其他費(fèi)用。

本案X市國土資源局B分局答辯稱：A房地產(chǎn)公司是以“毛地出讓、凈地交付”的方式從X市國土資源局競得案涉土地，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)該宗地塊上因進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)所應(yīng)承擔(dān)的全部費(fèi)用。如A房地產(chǎn)公司認(rèn)為X市國土資源局B分局主張的9.38畝土地的權(quán)屬包含在X市國土資源局出讓的地塊中，已經(jīng)由X市國土資源局一并出讓給A房地產(chǎn)公司的話，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成由人民政府處理，待訴爭土地權(quán)屬確定后再進(jìn)行本案訴訟。

而事實(shí)上，依據(jù)A房地產(chǎn)公司與X市國土資源局簽訂的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，A房地產(chǎn)公司只需承擔(dān)出該宗地的土地出讓金、征地費(fèi)用、拆遷費(fèi)用和開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其他費(fèi)用A房地產(chǎn)公司無需承擔(dān)。X市國土資源局B分局要求A房地產(chǎn)公司支付的9.38畝土地補(bǔ)償費(fèi)不屬于上述費(fèi)用中任何一類。A房地產(chǎn)公司已經(jīng)依據(jù)《出讓合同》支付出讓宗地全部土地出讓金，X市國土資源局B分局要求A房地產(chǎn)公司再支付出讓地塊內(nèi)9.38畝土地的費(fèi)用等于重復(fù)支付兩次土地出讓金，相當(dāng)于是“一地二賣”。

另外，即使X市國土資源局B分局為本案訴爭的9.38畝土地的使用權(quán)人，那么X市國土資源局作為《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的出讓方，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)收儲該土地的義務(wù)。也就是說，即使該9.38畝土地需要補(bǔ)償，也應(yīng)當(dāng)由X市國土資源局補(bǔ)償，與A房地產(chǎn)公司無關(guān)。

最終，法院在查明案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，采納了原告代理人的觀點(diǎn)，支持了原告的訴訟請求。原告作為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)也免于在同一地塊上重復(fù)支付兩次土地出讓金。

作者：吳正林  張旭